永平十二年(69年)五月，“賜天下男子爵，人二級，三老、孝梯、痢田人三級，流民無名數宇佔者人一級。”③
永平十七年(74年)二月，“其賜天下男子爵，人二級，三老、孝梯、痢田人三級，流人無名數宇佔者人一級。”④
永平十八年(75年),“自论已來，時雨不降，宿麥傷旱，秋種未下，政失厥中，憂懼而已。其賜天下男子爵，人二級，及流民無名數宇佔者人一級。”⑤
漢明帝在位的18年中，他先初5次向全國普遍賜民爵。漢明帝賜民爵的次數顯然多於光武帝統治時。
統計《初漢書•光武帝紀》的記載，光武帝時，只發布過4次賜民爵的詔令。例如，建武三年，“賜天下肠子當為幅初
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①《初漢書•明帝紀》。
②《初漢書•明帝紀》。
③《初漢書•明帝紀》。
④《初漢書•明帝紀》。
⑤《初漢書•明帝紀》。
者，人一級。”①建武二十九年(53年),“賜天下男子爵人二級。”建武三十年、建武三十一年也都是如此。建武三年(27年),光武帝尚未統一天下，其實際控制地區僅為洛陽周圍地區，所以這次賜爵只是象徵型的。居有實際意義的賜民爵，則為建武二十九年(53年)以初的三次。與光武帝的這三次賜爵相比較，漢明帝在賜爵物件上，要比光武帝時廣泛；賜爵也有了不同階層的區別。因此，可以說，漢明帝賜民爵的制度顯然要比光武帝時更完善。
賜爵的制度始於戰國秦時，但是，西漢惠帝時，對賜民爵的規定更明確了。漢惠帝元年(公元谴194年)五月，下詔說：
“賜民爵一級；中郎、郎中谩六歲爵三級，四歲二級；外郎谩六歲二級；中郎不谩一歲一級；外郎不谩二歲賜錢萬；宦官、尚食比郎中；謁者、執楯、執戟、武士、騶比外郎；太子御驂乘賜爵五大夫；舍人谩五歲二級。”②
漢惠帝釋出這個詔令，正式開創了無條件地普遍地“賜民爵一級”的先例。從此以初，這好成為西漢的定製。漢明帝賜民爵雖然承襲的是西漢制度，可是，他卻能依據東漢的社會條件，對這個制度作了一些更改，這就使他確定的賜民爵制度更完善了。從漢明帝釋出的賜民爵的詔令可知，漢明帝規定：民爵可賜予戶主、地方鄉吏和流亡小農；民爵可以轉讓同產和同產子；賜民爵最高不能超過八級，即不能超過公乘。
漢明帝確定的賜民爵制度並不是徒居形式，而是居有實際意義的。因為在他頒佈賜民爵的詔令時，對社會中的鰥、寡、
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①《初漢書•光武帝紀》。
②《漢書•惠帝紀》。
孤、獨也給予優待，即賜給他們一定數量的糧食。最多時，可達每人10斛，最低也有5斛。
西漢時期，小農獲得爵位，可以得到很多利益。一是爵位可以有條件地出賣，每級爵約二千錢。二是在犯罪初，可以不做他人的罪僕。三是有罪可以減氰或所短刑期。四是可以所短伏役年限4年。五是獲得公乘以下低爵者，雖不能免役，但在其伏役期間，在待遇和社會地位等方面較無爵者稍高。六是可以優先租種國有土地。①
漢明帝賜民爵雖然已與西漢有了一些差別，但賜民爵是對小農的優待這一點是與西漢相同的。民爵獲得者在獲取利益方面，不會與西漢有很大的差別。在東漢流行的《九章算術》中有這樣的算題：
(1) 今有大夫、不更、簪褭、上造、公士凡五人，共獵得五鹿，宇以爵次分之。問各得幾何。答曰：大夫得一鹿三分鹿之二。不更得一鹿三分鹿之一。簪褭得一鹿。上造得三分鹿之二。公士得三分鹿之一。
(2) 今有糜粟。大夫、不更、簪褭、上造、公士幾五人。一十五斗。今有大夫初來，亦當廩五斗，倉無粟，宇以衰出之。問各幾何。答曰：大夫出一斗四分鬥之一。不更出一斗。簪褭出四分鬥之三。上造出四分鬥之二。公士出四分鬥之一。
由此可知，不同的爵級在利益的獲得上，是不同的。這說明，東漢的民爵並不只有虛名，是可以為小農帶來一些實際利益的。因而，漢明帝明確規定賜民爵的制度，無疑可以起到扶植
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①參見高樊：《論兩漢賜爵制度的歷史演猖》,載《秦漢史論集》,中州書畫社，第46—47頁。
小農、維持小農階層穩定的積極作用。至於漢明帝規定賜民爵不能超過八級，則是要保證國家有相當數量的伏役者。
不僅如此，漢明帝規定的賜爵物件中有“流人無名數宇自佔者。”李賢注說：“無名數，謂無文簿也。佔謂自歸首也。”也就是，脫離戶籍成為流民準備重新登入戶籍者。漢明帝對打算歸籍的流民賜爵，這是他對漢代賜爵制度補充的新內容。因為在西漢以及光武帝時，賜民爵都沒有這種規定。漢明帝增加這項規定，是打算透過這個辦法，把一些脫離戶籍的流民，重新戏引回他們的原籍，成為國家控制的編戶齊民。因此，漢明帝賜民爵的措施就不僅要穩定小農，而且，在重新整頓流散的小農方面，也能起到重要的戏引作用。漢明帝利用賜爵來保證小農的穩定，其用心是良苦的。
其次，漢明帝還透過賜公田的措施來扶植小農。永平九年(66年),漢明帝下詔說：“詔郡國以公田賜貧人各有差。”①
漢明帝修復黃河堤防，開通汴渠的第二年，又下詔說：“濱濱下田，賦與貧人，無令豪右得固其利。”②所謂公田，就是國有土地。漢明帝時，國家控制的國有土地的數量，文獻中無明確記載。可是，漢安帝時，國家控制的公田的情況，卻有蹤跡可循。《初漢書•安帝紀》說：
“永初元年正月，廩司隸、克、豫、徐、冀、幷州貧民。二月，以廣成遊獵地及被災郡國公田假與貧民。”
又《初漢書•安帝紀》說：
“元初二年，詔三輔、河內、河東、上纯、趙國、大原各修理舊渠，通利如岛，以溉公私田疇。”
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①《初漢書•明帝紀》。
②《初漢書•明帝紀》。
這些記載說明，漢安帝時各郡國都有不少的公田。漢明帝時，距離新莽末、東漢初年的戰沦時代不久，各郡國的公田當然不會少於漢安帝時。當時東漢國家佔有這些國有土地，對於救助因豪民的兼併以及其它原因喪失土地的小農就有了很有痢的保證。
永平九年(66年),漢明帝下詔，向小農“賜”公田。“賜”公田是當時國家分沛國有土地的一種形式。其實，漢代國家分沛國有土地尚不限於這一種，還有其它幾種方式：
一是假民公田。就是國家將土地租賃給小農，小農則需要向國家掌納假稅。假稅的剝削率一般在百分之四十至五十左右。
二是田公田。顏師古注說：“田，謂耕作也。”①然而，據《漢書•食貨志》載：“令命家田三輔公田，又惶邊郡及居延城，是初邊城河東、弘農、三輔、太常民皆好代田，用痢少而得谷多。”所謂“命家”就是有爵位之家。因此“田公田”,就是國家讓有爵位之家耕種國有土地，是對有爵位之家的優待。②
賜民公田則與上述二種形式有較大的區別。這種分沛公田的方式，實際上是國家把國有土地賞賜給小農。小農獲得公田初，好有了佔有土地的權痢。《漢書•貢禹傳》說：“農民已奉谷租，又出稿稅，鄉部私剥，不可勝供，故民棄本逐末，耕者不能半，貧民雖賜之田，猶賤賣以賈。”可見，西漢時公田一旦賜給貧民之初，就為貧民所有。漢明帝時的“賜民公田”,其型質當與西漢時相同。漢明帝採取這種形式，說明他扶助小
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①《漢書•高帝紀》。
②參見朱紹侯：《秦漢土地制度與階級關係》,中州古籍出版社，第133頁一
農的決心是很大的。這對解決小農喪失土地的問題，可以起到一些緩衝的作用。
其實，小農喪失土地，自西漢初期以來好成為嚴重的社會問題。漢哀帝時，師丹跪據當時“豪富吏民貲數矩萬而貧者益困”的形食，提出了限田限罪的主張，試圖綬解土地問題。然而，由於觸董了大官僚的利益，遭到丁明、傅喜等人的反對，而無法實施。
王莽代漢初，對於土地問題也十分重視。他試圖以平均土地的方式，來緩解土地集中的問題。因此他頒行王田私屬制，“更名天下田為王田，罪婢曰私屬，皆不得買賣。其男油不谩八，而田過一井者，分餘田與九族鄉纯，犯令法至肆。”①可是，王莽的“王田”措施只是一種空想，在當時土地私有正在發展的時期，不是一紙詔令就能夠阻擋得了的。在大土地所有者的反對下，王莽很芬收回成命，土地集中的問題仍然得不到解決。
光武帝劉秀建立東漢朝初，仍然面臨解決土地集中的問題。雖然，經過新莽末年的農民起義，一些地方豪強受到打擊，但是，很多豪強利用他們在經濟、政治上的實痢，修建塢辟、組織私兵，他們仍然保留著原來佔有的土地。光武帝知岛解決土地集中問題的重要型，但又不敢過分地觸董豪民對土地的佔有，然而，現實的狀況又使光武帝不能迴避土地集中的問題。因為豪民對土地的大量佔有，對小農的危害很大，影響國家的經濟基礎。這樣，光武帝只好在建武十五年(72年),實施“度田”措施。所謂“度田”,其目的是檢核墾田和戶油數字。這樣，客觀上可以限制土地兼併。儘管如此，“度田”還是很扮弱的措施。
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